中国行为法学会执行行为研究会
China Behavior Law Association Execution Behavior Research Association
试析强制执行制度单独立法时机之成熟

(作者:扬州市江都区人民法院执行局副局长叶志刚  书记员 张俊)

   “执行难”、“执行乱”是一个长期困扰司法公正的老问题。为解决这一难题,立法、司法机关都作了很大努力,但现在总体看来成效有限,仍然无法满足当前人民群众对执行公正的要求。造成执行难、执行乱的原因是多方面的,包括地方保护主义和本位主义思想严重干扰和阻碍执行;被执行人无履行能力或有履行能力而逃避执行;有关单位拒不协助执行甚至帮助被执行人逃避执行;法院之间委托执行不力;部分法院对执行工作重视不够;执行机构不健全,执行人员数量少、素质差;当事人法律意识淡薄;民事强制执行立法不完善,等等。其中,强制执行立法不完善,无疑是造成“执行难”、“执行乱”现象的根本原因。解决“执行难”、“执行乱”问题,需要采取多种措施综合治理,有赖于社会各个方面的共同努力,但完善民事强制执行立法,是解决执行难、执行乱问题的治本之策。
   世界各国和地区对强制执行法采取三种不同的立法体例,一种是将它规定在民事诉讼法之中,成为民事诉讼法的一部分,如德国、原苏联东欧国家及英美;另一种是单独制定强制执行法,如日本、奥地利、比利时及我国台湾地区;第三种是将它编入破产法中,成为混合法典,如瑞士、土耳其。第一种体例是基于对民事诉讼程序广义的理解,认为凡是保护民事权利的程序都是民事诉讼程序;第二种体例恰好相反,是基于狭义的理解,着眼于执行程序与诉讼程序性质上的区别;第三种体例只是个别国家特定历史传统造成的,无理论基础可言。我国目前采取第一种立法体例,将执行制度规定于民事诉讼法的一编中,但法学界对此批评较多,并极力主张采取单独立法的体例,制定一部独立的强制执行法。对于我国而言,无论是从理论构建上讲还是从现实需要出发,制定独立的强制执行法是十分必要而可行的。
一、从理论上讲,制定强制执行法是由强制执行的性质决定
   强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度,二者在基本理念、指导原则以及具体的程序设计上都存在很大差别。我国的立法体例,实际上是强制执行法“寄居”于民事诉讼法中,助长了“重审轻执”的观念,执行程序未得到应有的重视,不利于其发展和完善。有人认为,在法无明文规定时,一些民事执行可以借用或者参考审判程序进行,这种认识是不对的。因为强制执行具有单向性、不平等性、主动性、强制性、形式化、职权主义、效率取向等特点,这与民事诉讼所具有的多向互动性、平等性、中立性、判断性、和平性、当事人主义、公正取向等特点不同,执行机构不能简单地援引相关诉讼程序规定来办理执行案件。 
   第一,强制执行法律关系综合了民事实体法律关系和民事诉讼法律关系的特点,但又不能简单地将它划归二者之一,它既强制实现当事人之间的权利义务,同时又解决了当事人之间就权利义务发生的争议,因而是一种特定的法律关系。
   第二,强制执行程序与民事诉讼程序性质不同,后者所要解决的仅仅在于分清当事人之间的是与非,确定谁享有权利谁承担义务,因而是一项确定权利义务的程序,而前者的目的在于实现法律文书所确认的权利,即由法院依法采取执行措施,强制实现已经确认的权利。
   第三,强制执行程序不单纯是民事诉讼程序的保障程序,最高人民法院(关于人民法院执行工作若干问题的规定)第2条规定,除民事判决、裁定、调解书外,刑事附带民事判决、裁定、调解书,行政处罚(处理)决定,我国仲裁机构作出仲裁裁决和调解书,公证机关依法赋予强制执行效力的关于追偿债款、物品的债权文书,经人民法院裁定承认其效力的外国法院作出的判决、裁定,以及我国仲裁机构作出的仲裁裁决等,都是人民法院的执行根据。作为法院强制执行根据的法律文书,已不限于法院依据民事诉讼法作出的民事判决、裁定、调解书。可见,强制执行不仅与民事审判相联系,而且涉及刑事审判、行政审判、仲裁、公证、国际司法协助等领域。如此复杂而广泛的强制执行法律关系,已难以为民事诉讼法所调整。
   第四,民事诉讼体现的是国家的审判权,而强制执行体现的是国家的执行权。民事诉讼法的某些基本原则和制度不适用于执行程序。例如,民事诉讼强调调解原则,执行程序中不能调解;民事诉讼强调双方当事人地位平等,强制执行则应强调保护债权人,强制债务人履行义务;民事诉讼强调当事人处分原则,强制执行则应加强国家干预;民事诉讼实行“谁主张谁举证”,强制执行应实行举证责任倒置,由被执行人负担申报财产的义务,同时应强调法院依职权调查被执行人的财产。显然,只有通过单独立法,强制执行的特有原则才能得以体现。
二、从实践方面看,制定强制执行法是执行工作实务践的迫切需要,是改变执行工作被动状况的根本保证
   民事诉讼法有关执行程序的34个条文,是执行工作的基本法律依据,但其内容缺漏多,且很多条文比较原则,可操作性不强,致使执行工作中许多事项无法可依或有法难依,司法实践中许多行之有效的执行措施(如执行股权)于法无据,难以推行。最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》虽解决了不少问题,但仍不够完善、系统。无论最高人民法院和各级人民法院怎么改革强制执行,都无法超出目前民事诉讼法关于执行程序规定的框架。在立法制度供给有限的前提下,法院的改革措施和能力也是有限的。而且,根据我国立法法第八条的规定,诉讼制度(包括执行制度)奉行法律保留原则,即这类事项只能由法律作出规定。由于强制执行既涉及到被执行人财产权和自由权的剥夺和限制,也涉及到其他利害关系人的合法权益,仅仅由最高人民法院通过司法解释来规范执行活动,是远远不够的。
   一个时期以来,人民法院的执行工作是在相当困难的条件下进行的。被执行人难找,执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动等问题不断加剧,以致造成未执行案件大量积压。人民法院在个案执行中遇到的抗拒、阻碍、干预执行的问题令人触目惊心:有的肆意撕毁人民法院的查封令、扣押令,擅自处置被执行的财产;有的恶意串通,搞假破产、假抵押,逃避债务;有的将人民法院依法扣押被执行人财产当作“抢劫”案件处理,或者重复查封、扣押、冻结人民法院执行的标的物,划拨人民法院冻结的款项;有的具有法定协助执行义务的单位和个人不配合、不协助,刁难执行,甚至为当事人通风报信,帮助当事人藏匿、转移财产;有的暴力抗拒执行,殴打、围攻、非法关押甚至杀害执行人员等等。这些问题目前已成为困扰人民法院工作的突出问题,在社会上引起了强烈反响,已到了非解决不可的时候。又由于强制执行的范围在迅速扩大,全国法院每年受理的民事、经济执行案件上百万件,执行任务十分繁重,但强制执行立法又严重滞后,且漏洞较多,不能很好地规范执行活动。一方面,在民事执行的法律制度供给上,立法机关提供的法律资源有限。现行民事诉讼法,尽管几经扩充已有268条之多,但其中关于民事执行程序的规定只有34条(我国台湾地区“强制执行法” 条文多达142条),所占比例为12%;另一方面,我国法院系统每年处理执行案件的数量在200万件以上,占法院每年处理案件的30%,两者明显不相适应。当然解决这些问题需要采取多种措施综合治理,需要社会各个方面的共同努力,但是制定强制执行法则是治本之策。
三、从司法效果看,制定强制执行法是规范执行秩序、提高执行工作水平的根本保证
   大多数民事诉讼的基本原则和指导思想不适用于强制执行。如果将强制执行法纳入到民事诉讼法中,不仅混淆了民事诉讼与强制执行的性质,而且会使民事诉讼法条文繁缛冗长,并打乱民事诉讼法的体例结构。制定独立的强制执行法,摆脱现行民事诉讼法体例、结构及基本原则的限制,可以使其体系更完善,结构更合理,内容更全面。从有关国家和地区的立法例来看,制定一部独立于民事诉讼法的强制执行法是一种普遍选择和发展趋势。近些年来,随着强制执行法律制度在社会经济生活中的地位和作用日益突出,越来越多的国家开始倾向于制定单行的强制执行法。1979年,日本将民事诉讼法中的强制执行编删除,另行制定了民事执行法。1991年,法国也制定了单行的民事执行程序法。瑞士、瑞典都有独立的强制执行法。从法系上看,我国与上述国家同属大陆法系,从法律体系的整体性和各法律间的协调性考虑,其立法模式和法律制度对我们有很强的借鉴意义。
   实际上,我国已具备制定“强制执行法”的条件。我国民事诉讼法颁行后,最高人民法院为解决民事执行中遇到的问题,先后制定了《关于执行工作若干问题的规定(试行)》、《关于加强对执行工作统一管理的规定》、《关于搞好委托执行工作的决定》等司法解释性文件,这些专门用于执行工作的规定,对推动执行工作的发展发挥了积极作用,为强制执行法的制定提供了较好的基础,其受托起草的强制执行法草案如今已四易其稿。各级法院都已制定或拟制定执行工作细则,不少地方人大颁布了有关强制执行的地方性法规。最高人民检察院对强制执行的检察监督非常关注,法学界对此也给予了高度关注,学者建议稿已陆续出台,社会各界对法院民事执行环境的改善更是寄予了很高的期望。现在,要抓住这些有利契机,具体分析执行困局的成因,把作为成因的诸因素解决系统转化为民事强制执行的制度,并通过制度创新来克服这一顽症。而且随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善,以及执行工作的全面开展,执行工作出现了许多新情况、新问题,现行法律和司法解释中难以找到确切的处理依据,不能适应发展着的执行工作需要,亦导致各地法院在处理问题时对法律的理解不一致,适用不统一。法律上的不完善、不系统,也为搞地方保护主义者和被执行人规避法律留下了可乘之机,妨碍了执行工作的正常开展,使执行工作难以摆脱随意性的困扰。加之执行工作具有社会性、流动性强,分散作战等特点,容易出现这样那样的问题。因此,亟须制定一部专门的、系统的、统一的、具体的、操作性强的强制执行法。
  当前,强制执行中存在的主要问题都已显现,解决这些问题的思路和方法也已经比较清晰,因此,在总结执行实践经验和借鉴有关国家立法成果的基础上,制定一部符合中国国情、具有中国特色的强制执行法的时机已经成熟,身处司法改革浪潮中的执行干警迫切呼唤强制执行法的保驾护航。