中国行为法学会执行行为研究会
China Behavior Law Association Execution Behavior Research Association
论公益诉讼的十大基本问题

宋朝武  中国政法大学  教授  

   关键词: 公益诉讼/程序/公共利益/原告/证明责任
   内容提要: 公益诉讼是为了保护公共利益而由法院根据当事人请求进行审判的制度。公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间的权利和秩序,因此公益诉讼的原告主要应当是公民和具有保护公共利益职责的社会团体,公益诉讼的进行应当适用非讼法理,进而要求在诉讼中法院有职责查明事实,其判决的既判力也应当具有对世效果。


     在中国,近几年来,有些地方出现了一些“新”的诉讼案件,诸如“3角钱”入厕官司,质疑春运期间票价上浮的合法性而提起的诉讼,起诉电信局擅自收取代理费的案件等等。上述这些案件之所以谓其曰“新”,就是因为当事人在提起诉讼维护自身权益的同时,又涉及“公共利益”,或者有些原告起诉请求保护的利益与其自己没有直接关联,而是基于公共利益,它们引起了媒体和社会各界的广泛关注与争议,也将一种新的诉讼形式展现在我们面前——这就是公益诉讼。与此相关,一些公民以公共利益受到侵害、保护公共利益为由,向法院提起诉讼,却得不到法院受理的案例也比比皆是。因此,在理论上对公益诉讼的正当性及其基础进行研究,解决公益诉讼制度中若干重大的基本理论问题,对公益诉讼的基本程序制度进行科学的理论构想,可以促进公益诉讼法律实践的完善,并进而促使司法制度体制性的拓展。

     一、公益诉讼之界定

     其实,公益诉讼在诉讼制度中是一个很早就有的称谓,例如在古罗马的程式诉讼中,就有私益诉讼和公益诉讼之分,前者乃保护个人权利的诉讼,仅特定利害关系人才可提起;后者乃保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起。不过,在不同制度背景下,公益诉讼还具有其他不同的名称,对于其含义的界定也有所差别。

     (一)当代两大法系关于公益诉讼的界定

     在德国,其法律规定将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利通过诉讼信托的方式,使那些具有公益性质的社会团体,可以提起符合其章程或者设立目的的诉讼,称作是团体诉讼,实质即为公益诉讼。

     法国、意大利也有类似的关于团体诉讼的规定,又如在日本,公益诉讼的类型有民众诉讼、公害诉讼等。美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家,其称谓即为公益诉讼,美国公益诉讼的制度形式主要有三类:第一,相关人诉讼,如《反欺诈政府法》中的个人公诉,反垄断法所规定的公益诉讼,环境法中的公民诉讼;第二,市民提起的职务履行令请求诉讼;第三,纳税人提起的禁止令请求诉讼。

     在英国,法律允许法务长官代表公众提起诉讼以保护公众权利,阻止不正当行为,私人没有提起诉讼的权利。

     (二)公益诉讼在中国的界定

     1.公益诉讼的概念

     随着中国法治现代化的进程,关于是否要在我国确立公益诉讼,以及是否称谓为公益诉讼和建立什么样的公益诉讼制度,当前已经成为理论界和法律实务界共同关注的问题,但是,对于公益诉讼的界定还存在不同认识。

     很多学者认为在我国公益诉讼的名称应为公益诉讼,是指任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼,由法院依法处理的活动。在这一前提下,公益诉讼又有广狭二义,狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家,以国家的名义提起的公益诉讼;广义的公益诉讼既包括前者,又包括任何个人、组织代表国家,以自己的名义提起的诉讼,即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。还有人认为公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼,其主体只能是国家机关,在我国则主要是检察院。[1]

     事实上,大家在界定公益诉讼时,无不以两个基本点为核心:即公共利益和行为的违法性,其中尤以我国学者在给出公益诉讼概念时为甚,这也是在我国学者们多将其称为公益诉讼的原因。

     虽然这样的界定有其合理性的方面,但是,公共利益是抽象的和时代性的,并且提起公益诉讼的范围也不能仅限于公共利益受到侵害。因此,在界定公益诉讼时,应当考虑以下方面:首先,公共领域的存在,以及存在公共利益的减损和公共秩序的破坏等诸事实,这是考察公益诉讼的核心要素;其次,公益诉讼的价值与程序功能目标是建立公益诉讼的动因要素;第三,公益诉讼不同于普通的私益诉讼的程序运行机理是确立不同类型诉讼的现实制度要素。

     另外,尚需注意的是,谈及公益诉讼时,指的是为了恢复、补偿和保护公共领域的利益和秩序,而不是着眼于惩罚,所以公益诉讼不包括刑事诉讼。

     因此,这种制度在称谓上应当是“公益诉讼程序”,其定义如下:公益诉讼是指在公共利益受到非法侵害或者出现减损时,或者是特定的公共秩序受到破坏,为了保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益,或者为了保护特定的公共秩序,由一定的主体根据法律规定或者特别情形下的法院裁定,而向法院起诉,由法院进行审理并作出判决的特别程序制度。

     2.公益诉讼的特点

     根据这一概念,公益诉讼有以下特点:

     (1)公益诉讼之诉的利益是保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益,或者是虽然没有公共利益受到侵害或者减损的事实,但是有一定的法律秩序和道德秩序需要诉讼保护的,都可以提起诉讼,这是诉权存在的基础。

     (2)在法律没有明确规定时,如果确有进行公益诉讼的必要,可依法院裁定取得本案管辖权及依公益诉讼程序审理。这是由于公共利益的多样化与时代性特点所决定的。

     (3)程序机制上与普通私益诉讼程序不同。应当适用非讼法理,而不是诉讼法理,法院应当依照职权查明案件事实并作出判决,当事人的处分权利受到限制,即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义,对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。

     (4)公益诉讼当事人具有多样化的特点,往往存在诉讼当事人与实体法律关系主体的非统一性。

     二、公共利益的内涵

     美国学者约翰·罗尔斯认为:“公共利益具有两个特点,即不可分性和公共性。亦即,有许多个人(可以说他们构成了一个共同体)要求或多或少的公共利益,但是如果他们都想享有它,那么每个人就必须享有同样的一份。公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分,不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。基于不可分的程度和相应的公共性规模,存在着各种各样的公共利益。公共利益的极端情形对整个社会而言完全是不可分的……从不可分性和公共性中所得出的推论是:必须通过政治过程而不是市场来安排公共利益的提供。公共利益的数量及其财政需求都要根据立法来确定。在所有的公民都接受相同数量的意义上没有什么分配的问题,因而分配的费用是零。”[2]

     也有学者分析指出,就公共利益的内涵而言,公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体,具有以下特点:第一,公共利益的社会价值性;第二,公共利益辐射范围的广泛性,包括地域范围的广泛性和主体范围的广泛,并且这种不特定多数人是与地域范围的广泛性相联系的;第三,公共利益内容的广泛性,涉及到社会生活的方方面面;第四,公共利益的超越个体性,公共利益是较大范围内人们所共同认可、对各方有价值的利益,但又是超越于个体的利益;第五,公共利益具有一定的层次性,不管是以主观标准还是以客观标准来评价公共利益,都会出现因评价的价值标准差异而产生不同公益相冲突的情形。就公共利益的外延而言,公共利益无法脱离个人利益而存在,普遍性的个体利益在获得法律形式之后具有了公共利益的性质,但是公共利益并非是个体利益的加总,而是组成社会后整体突变而形成的利益,是公众对社会文明状态的一种愿望和需要,具有整体性和普遍性的特点,即公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而不是特殊的利益;严格意义上的国家利益应等同于公共利益,但是,国家是由国家机器组成、由政府作为代表的,作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益(如政府的权威、政府组成人员的整体利益等),这种独立的利益往往以国家利益的名义出现,因而与公共利益是分离的,国家利益是个人利益与公共利益相矛盾的必然产物,介乎于公共利益和个人利益之间。[3]

     还有学者认为:“公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准,恰恰应该由行政机关在具体情况下确定,只有在出现争议之时,法院才依据一定的标准逐案决定。因此,指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准的认识,既忽视了‘公共利益’与主权相联结的概念这一事实,也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现”。[4]

     综上,关于公共利益内涵确定,在不同的语境下,往往模糊而显得是“大体上如此”,缺乏明晰具体的标尺。在公益诉讼制度中所论证的公共利益,必须是明确的、客观的和可以描述的,否则便无法进行法的适用,以致诉讼中公权力的滥用,可能给社会公共领域带来另一种伤害。因此,首先必须明确的是按照何种标尺“量身定做”公共利益。基于我们公共利益产生于公共领域的观点,公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间的权利和秩序,包括社会公共利益和社会公共秩序两大部分,其具有如下内涵:(1)它是人们社会生活的客观需要,是促进人类社会或者一定的群体存在与发展的重要因素;(2)它能适应一定社会物质文明条件下的客观要求,与时代的发展相契合;(3)主体的非特定性,即为不特定的多数人所享有、能为不特定多数人带来相关效应;(4)它处于国家和私人之间的公共领域,否则便不应当通过公益诉讼制度加以保护;(5)具有相对长期和固定的存在形式,虽然公共利益是一个不断发展的范畴,但是其仍然需要一个确定的形式,如果是变动不具的,则失去了诉讼保护的必要和可能;(6)可受侵害性,有些利益可能具有公共性的特点,但是不能成为公益诉讼制度下描述的公共利益,就是因为其自身不能被侵害。

     基于公益诉讼程序所保护之公共利益的特点,公益诉讼案件中,判决承担法律责任的方式和范围也有其自身的特点,要言之,主要有:第一,判决承担法律责任的补偿性;第二,判决承担法律责任的惩罚性;第三,判决承担法律责任的预期性;第四,判决承担法律责任的恢复性。

     三、设立公益诉讼制度的必要性

     虽然有很多学者倡导在我国确立公益诉讼,但是,在传统的民事诉讼和行政诉讼制度与理论中,诉讼主体资格基本上采取的是实体关系主体的标准,司法实践中很多法院不受理这类诉讼;也有部分学者主张公益诉讼违背了民事诉讼和行政诉讼的基本原理,而缺乏存在的正当性。

     事实上,公益诉讼制度出现在现代法治发展史上具有里程碑式的意义,具有重大的制度价值,尤其对处于转型期和高速发展的中国,确立公益诉讼制度又有特别的功能,是极为必要的。

     (一)既有诉讼制度不能满足公共领域发展带来的利益和秩序保护要求

     公共领域的出现和发展是现代法治国家的一个重要特征。公共领域是社会文化、经济、科技发展到一定阶段的产物,他是介于国家权属和私人权属之间的区域,在某些语境下并列使用国家、社会、公民个人这样的称谓时,这里的“社会”便是典型的公共领域。公共领域可能表现为社会公共事务、社会公共秩序,甚至可能是一定区域内不特定多数人的利益。

     公共领域的出现和发展,使传统上的公法调整和私法调整都显得力不从心,现有的诉讼制度不能满足保护公共利益和公共秩序的要求,客观上要求必须设立新的诉讼制度类型,即公益诉讼。

     (二)公益诉讼程序制度是保护公共利益和公共秩序的有效机制

     有法谚谓“没有救济则没有权利”或者“救济应当走在权利之前”,公益诉讼程序制度的设立,必将成为保护公共利益和公共秩序的有效机制,概括言之,主要有三个方面:

     第一,保护受到侵害的公共利益,或者恢复、补偿减损的公共利益;

     第二,保障公共秩序,主要是特定的善良法律秩序和道德秩序;

     第三,解决社会性、群体性纠纷。

     (三)公益诉讼程序具有独立的法律正当价值

     公益诉讼制度作为程序制度的范畴,在观念形态即具有其不依赖于实体法的独立价值,即正义和秩序。一旦规定为制度而成为客观形态时,良好的公益诉讼程序便具有了高于实体法价值的价值,能充分体现法律之正当性,甚至可称为“良法之治”。其主要有以下几个方面:

     1.程序正义。公共利益和公共秩序的保障,在法律上是不得不解决的难题,特别是冲突发生时,没有可供遵循的正当程序所带来的危险就可能是人们对于尊重法定权威的信念的丧失。而公益诉讼程序制度的确立,使人们有了普遍遵循的程序规则,对于公共领域的利益和秩序的尊重、信赖,对于公共权威的信心,首先就不再是达到其程序结果,而是程序本身,例如:审判者的中立,当事人诉讼权利的平等,当事人程序参与权的保障,审判公开等。如果这些正义程序的原则没有得到遵守,无论结果如何,人们都会对这样的制度丧失信念。

     2.秩序。秩序是与正义并称的法律两大基本价值,程序自身即意味着一定的秩序。程序的秩序价值主要体现为程序安定,通过程序的进行,排除了实体法的不确定性和决定者的恣意,意味着无论诉讼参与者的实体地位可能存在多么大的差别,他们所遵循的都是同样的规则,能够给人们一种确定的法律上的行为指引。

     3.程序文明。诉讼是人类行为文明的表现方式,它使冲突以一种文明的方式得以释放,可以充分吸收当事人甚至社会主体的不满情绪,保证人类不至自我毁灭。

     4.程序效率。诉讼是多方主体参与的博弈,如果从单独一次的交易或者博弈而言,诉讼无益是成本较高的方式,行政集权的处理方式又是成本最低的,但是从一个长时期内进行的多次博弈来说,诉讼是成本最低的方式,而且所形成的平衡又是最为稳定的。

     此外,对于良好公共政策的形成和引导,也是设立公益诉讼程序制度的必要性之一。因为公共领域的利益和秩序具有多重性和时代性的特点,通过公益诉讼还可以形成一定的公共政策,给予人们以良好的公益理念指引。

     四、公益诉讼的类型

     对于公益诉讼,根据不同的标准,可作不同的分类。

     1.根据诉讼的性质,可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。公益诉讼应当是一种独立的诉讼类型,其最终应当是与现在三大诉讼并列的一种诉讼。但是,考虑到公益诉讼中所提出的诉讼请求的特点,以及与现行诉讼制度和谐发展,可以把诉讼请求基于民事请求权的归结为民事公益诉讼,而起诉被告是行政机关,起诉请求行政机关进行行政行为的为行政公益诉讼。

     需要注意的是,公益诉讼中没有所谓的“刑事公益诉讼”,因为在我国,犯罪行为不仅侵犯了个人和社会的利益,也侵犯了国家利益,如果侵害公共利益达到犯罪的程度,都是刑事公诉案件。

     2.根据提起公益诉讼的主体情况,可以分为公诉公益诉讼、私诉公益诉讼。公诉公益诉讼是根据法律规定,由检察院代表国家所提起的公益诉讼;私诉公益诉讼是公民或者社会团体提起的公益诉讼。

     3.根据公益诉讼当事人的确定方式,可分为法定公益诉讼、协议公益诉讼和任意公益诉讼。法定公益诉讼是指根据法律规定,某些主体对于一定范围内的公共利益有保护之责,或者其自身即为权利主体,在该特定公共利益受到侵害时,即以原告身份提起的诉讼。协议公益诉讼是指在公共利益受到侵害时,有权主体根据法律规定,将起诉权利通过协议授予某些社会团体或者公民,由其作为原告起诉。协议公益诉讼最常见的是公益诉讼信托。任意公益诉讼,是指在公共利益受到侵害时,本国公民或者依法成立的社会团体均有权提起诉讼。

     4.根据公益诉讼保护的利益不同,可分为环境公益诉讼、劳动公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼、基本平等权保护公益诉讼、基金公益诉讼和其他公益诉讼。

     5.根据提起公益诉讼的目的不同,分为以实体权益保护为目的的主观公益诉讼,以保护法律秩序和道德秩序为目的的客观公益诉讼。

     五、公益诉讼的程序机理

     在民事诉讼法学理论中有“程序法理二元分离适用论”。指民事案件可分为诉讼案件与非讼案件,诉讼案件是就实体法上权利的存否等实质事项有争执的案件,而非讼案件是利害关系人在没有民事权益争议的情况下,请求法院确认某种事实是否存在,从而使一定的法律关系发生、变更或者消灭的案件。诉讼案件应依民事诉讼程序的原理即诉讼法理来处理,非讼案件应依非讼程序的原理即非讼法理来处理。诉讼法理与非讼法理在审理原则上存在着如下的差别:(1)在非讼案件程序上,处分原则受到限制或者排除;(2)非讼程序采取职权探知主义,不适用辩论主义;(3)非讼程序不适用法院调解;(4)在非讼程序中,原则上不采取公开审理原则,审理采用书面形式,不展开言词辩论。[5]

     关于诉讼事件与非讼事件的区别,学说分歧甚多,大陆法系通说认为,依实定法的规定,应依民事诉讼程序审理者,即为诉讼事件,而应以非讼程序处理者,即为非讼事件。但是,就其实质而言,非讼事件应当包括以下几类:(1)特需赋予法官广泛裁量权的事件;(2)公益性浓厚的事件;(3)特需在程序上简易、迅速解决的事件;(4)具有继续性而需求法院依实际情况为权宜性、创设性、展望性处理,或撤销、变更裁判之事件;(5)非有对立当事人就实质问题为讼争,致不要求法院依实体法确定私权存否之事件等。[6]

     通过以上对诉讼法理和非讼法理的分析,公益诉讼案件在程序机理上与普通私益诉讼程序之不同,已见端倪。由于公益诉讼审理的客体涉及公共利益,公共利益的事项存在及其具体态势,不得由当事人任意处分,其证明也不得仅以当事人提出的诉讼资料为限,应当适用非讼法理,而不是诉讼法理,法院应当依照职权查明案件事实并作出判决,当事人的处分权利受到限制,即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义,对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。

     六、公益诉讼程序的原告

     何者才有权提起公益诉讼,成为公益诉讼的原告,是公益诉讼制度中一个重要的具体问题。世界上建立有公益诉讼的国家通常是允许本国公民、社会团体、检察机关等起诉作为原告。在我国,公益诉讼受到关注的原因之一是如何保护国有资产的问题,所以人民检察院作为公益诉讼的原告的观点比较盛行;此外,理论上也认为可以允许公民和一些社会团体在一定条件下起诉成为公益诉讼的原告。笔者认为,在我国要构建的公益诉讼中,应当结合当今世界一些国家公益诉讼的实践经验和诉讼自身的规律,将公民和某些社会团体成为公益诉讼原告的作为主要制度模式,检察院成为公益诉讼原告提起诉讼作为辅助形式,具体如下:

     (一)公民

     依我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定,公民与案件应当有直接的利害关系,或者法律明确规定的几种对争议权利有管领、保护之责的人才能起诉。这种规定无疑阻碍了公民提起公益诉讼的途径,在法律层面上剥夺了公民提起公益诉讼的原告资格。

     公益诉讼的目的在于保护或者恢复受到侵害的公共利益,根据公共利益的特点,公共利益是与不特定的多数人相关的,因而不得限制人们维护公共利益的权利,不能阻断通向正义之途。因此,凡本国公民,在公共利益受到侵害时,均有权以原告身份提起诉讼。事实上,多数建立了公益诉讼制度的国家也采取了类似的规定。

     (二)社会团体

     在公益诉讼中,有权提起诉讼另一类重要主体就是社会团体。由于社会团体依法成立,具有团体的章程,具有个人不可比拟的良好组织性、法律性,由社会团体作为原告起诉比之公民原告同样具有优势。社会团体成为公益诉讼的原告,概括有两大类情况,其一,就是该社会团体为目的性法人组织,他的设立就是为了保护某种特定的公共利益,或者其章程中就有以保护某一公共利益为宗旨之一,当该利益受到侵害时,其就可依法以原告资格起诉;其二,是该社会团体虽然不具备法定的公益诉讼原告的资格,但是,根据权利主体的授权,以协议方式取得了原告资格。

     (三)检察院

     关于在我国应否建立检察机关提起民事诉讼的争论,理论界的意见尚未统一,但在实务中已经开始了这一诉讼形式的探索,自1997年河南省方城县检察院首次以国家的身份作为原告提起民事诉讼以来,至2003年,全国发生的类似案件已有上百起。在国外,检察院通过提起诉讼来保护公共利益的现象亦不鲜见。

     但是,检察院作为国家检察机关,其主要是为了保护国家利益,其提起公益诉讼应受到限制。笔者主张,对于下列公益诉讼案件检察院才有权以原告资格提起诉讼:第一,侵犯公共利益,同时又侵害了国家利益的案件;第二,所侵害之公共利益涉及到本国所有的人或者地域特别广阔的,例如在唐卫江诉佳能(香港)公司一案中,[7]该案就是检察院和公民个人都可以作为原告的案件;第三,由同级人民代表大会或者上级人民代表大会及其常委会决定,在公共利益受到侵害时,以原告资格起诉。

     七、诉权滥用的防止

     不可避免,公共利益的特点需要公益诉讼的开放性,同时这种开放性极有可能招致滥诉的可能。对于可能的诉权滥用,一方面不能因噎废食,全盘否定公益诉讼制度;另一方面,应当设立防止诉权滥用的有效机制,具体是:

     1.针对行政机关提出的行政公益诉讼,应当遵循穷尽行政救济的原则,原告一方应当先行向行政机关提出行政请求或者行政申诉,只有在行政机关不予处理或者处理违法时才得起诉。

     2.在民事公益诉讼中,对于自己并不直接享有权利,或者是以维护公共秩序为由提起的公益诉讼,可通过以下方式解决:(1)由受理法院根据诉讼主张与原告提出的诉讼资料的情况,决定是否要求其提供诉讼担保;(2)由受理法院与原告协商确定诉讼信托人,由社会团体作为原告进入诉讼;(3)对于滥用诉权的原告,可以由审理法院依照职权,或者根据本诉被告的申请,判决原告承担诉讼侵权的民事责任。

     八、公益诉讼的诉讼费用

     诉讼费用是指当事人因进行民事诉讼和行政诉讼而向法院交纳和支付的费用,在我国包括案件受理费和其他诉讼费用。根据《诉讼费用交纳办法》的规定,对于占多数的财产案件的收费,在我国诉讼收费相较于其他国家是偏高的,虽然最终采取的都是败诉方负担原则,但是,我国的诉讼费用还存在着调整当事人与法院如何分担审判费用的问题。[8]

     偏高的诉讼收费,高估“争议金额”的风险和胜诉方讼费落空的风险,[9]都大大增加了提起公益诉讼的制度成本,加之公共利益主体的不特定性,往往与作为个体的公民并不那么直接利害攸关,也增加了提起公益诉讼的机会成本。

     因此,对于公益诉讼案件,不能按照通常的案件收费标准收取费用是必要的,同时考虑到诉讼费用一定程度上抑制滥诉的功能,应当按照以下原则确定公益案件的诉讼收费:(1)采取按件收费和按比例收费相结合的办法;(2)对于按照比例收取案件受理费的,应当确定最高比率和最高收费数额,其中最高额不宜太高;(3)对于原告起诉时提供了诉讼担保的,可以免予预交案件受理费;(4)给予公益诉讼的诉讼费用援助,由公益诉讼基金或者其他奖金来源予以资助,或者由法院给予减交、免交案件受理费的措施。

     九、公益诉讼中的证明责任及其分配

     已如前述,在公益诉讼中应当适用非诉讼法理,由法院依照职权查明事实,也就是法院有查明案件真实的义务。但是,公益诉讼中同样有证明责任问题的存在。因为,即使法院有查明案件真实的义务和广泛的权利,但是,案件毕竟是历史事件,总会存在事实真伪不明的现象,根据审判的基本法理,法院又不得拒绝作出裁判,要在限定时间内给出判决,所以,法院只能以证明责任的负担原则来判决。

     公益诉讼案件中有如下六项要件事实需要证明,这些要件事实的证明都可能面临证明责任及其分配的问题:(1)是否有侵害公共利益的事件发生;(2)该事件是否造成了公共利益的损失以及损失的态样;(3)造成该损害的责任人是否具有法律责任能力;(4)行为与结果之间是否具有因果关系;(5)造成该公益损害事件责任人的行为是否具有违法性;(6)行为人是否具有过错。

     参考最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的第4条关于特殊侵权案件中的证明责任分配的规定,其中有关“高度危险作业”、“环境污染”和“产品瑕疵”等几项规定可资公益诉讼借鉴,其规定为:“高度危险作业致人损害的侵权诉讼,由加害人就受害人故意造成损害的事实承担举证责任;因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任;因缺陷产品致人损害的侵权诉讼,由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任”。

     故而,笔者主张,在公益诉讼案件中,原告方须对下列二项要件事实承担结证明责任:(1)有侵害公益的事件发生;(2)该侵害事件造成了公共利益的损失和损失的态样。被告方需就以下要件事实承担证明责任:(1)被告不具有相应的法律责任能力;(2)被告的行为与结果之间不存在因果关系;(3)行为人的行为不具有违法性;(4)行为人没有过错。其中,行为人行为的违法性和主观过错在公益诉讼案件中,不是确定行为人是否承担责任的必要要件,而是确定责任程度的要件。也就是说,即使行为人证明自己的行为不存在违法性,也不存在主观过错,仍然需要承担补偿或者恢复受到损害的公共利益的责任。

     十、公益诉讼判决既判力范围的扩张

     既判力是大陆法系民事诉讼法学的基本理论范畴,指民事判决实质上的确定力,即形成确定的终局判决内容的判断所具有的基准性和不可争性效果。既判力的此种效果是在一定范围内发生的,既判力的界限正是用以说明既判力作用的范围的范畴,是既判力的核心,也是司法实务中经常遇到和迫切需要解决的问题。由于既判力原则上只及于当事人,而不是绝对的针对任何人,因此,这又称为既判力的相对性原则。其原因在于民事诉讼在于私法秩序的维持,解决的是特定当事人间的私权纠纷,判决以当事人在法庭审理中的主张为基础,因而判决也只能相对地拘束双方当事人,假如判决随便拘束第三者,就侵犯了第三者享有的诉讼程序保障权。

     由于公益诉讼所解决的纷争关乎社会公益,对一般社会秩序的维护不无意义,所以在某些例外情况下,既判力扩张至当事人以外的人。在公益诉讼中,笔者认为,既判力主体界限的扩张应当包括主体界限的绝对扩张和相对扩张两种情形。其中,既判力的绝对扩张,是指判决既判力产生对世效果,及于所有案外人。相对扩张,是指判决确定后,对于应当受到赔偿、而未参加诉讼的具体当事人,发生法律效力。




注释:
宋朝武(1952—),男,山东陵县人,法学博士,中国政法大学教授、博士生导师,研究方向为民事诉讼法学和仲裁法学。
[1]参见颜运秋著:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社2002年版,第53—57页。
[2]参见约翰•罗尔斯著:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1997年版,第257页。
[3]王太高:《公共利益范畴研究》,载《南京社会科学》2005年第7期。
[4]郑贤君:《“公共利益”的界定是一个宪法分权问题》,载《法学论坛》2005年第1期,第20页。
[5]参见江伟著:《民事诉讼法学原理》,中国人民大学出版社1999年版,第19—21页。
[6]参见邱联恭等著:《诉讼法理与非讼法理的交错适用》,载《民事诉讼法之研讨》(二),台湾三民书局1990年版,第445页。
[7]遗憾的是,该案虽受到诸多关注,但最终还是以唐卫江不具备原告资格而裁驳了。
[8]参见杨荣新著:《民事诉讼原理》,法律出版社2003年版,第562页。
[9]参见方流芳:《民事诉讼收费考》,载《中国社会科学》1999年第3期。
 
出处:《中国政法大学学报》2010年第1期(总第15期)