中国行为法学会执行行为研究会
China Behavior Law Association Execution Behavior Research Association
谭秋桂:民事执行检察监督的对象、方式及其保障

● 谭秋桂  
    

   修改后民事诉讼法将民事执行检察监督确立为民事执行的一项基本原则,终结了有关人民检察院是否可以对民事执行活动进行法律监督问题的争论,具有重大的标志性意义。但是,修改后民事诉讼法只规定了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,而没有规定监督的具体操作方式及其法律后果。从立法技术反映的立法精神以及民事执行检察监督的理论基础和实践需要来看,民事执行检察监督具有不同于民事诉讼检察监督的独特性,其对象、方式、法律后果等不宜直接套用民事诉讼检察监督的规定和做法,应当形成一套相对独立的体系。

    

   一、民事执行检察监督的对象

   确定民事执行检察监督的对象是完善民事执行检察监督制度的第一步。根据制度设立的目的,民事执行检察监督的对象应当确定为:在对人监督与对事监督问题上实行对事监督,在结果监督与过程监督问题上实行结果监督与过程监督相结合,在个案监督与类案监督问题上实行个案监督。

   所谓对事监督就是对民事执行行为是否符合法律规定进行监视和督察,并在其违反法律规定时强制其予以纠正。这里的“执行行为”是指执行法院行使民事执行权的行为,包括执行实施行为、执行裁判行为和执行命令行为;这里的“合法”既包括符合程序法的规定,也包括符合实体法的规定。所谓结果监督与过程监督相结合,一方面,就是既要监督民事执行行为的结果,即审查民事执行行为是否产生了破坏法定的执行秩序和损害当事人合法权益的后果,也要监督民事执行行为的过程,即审查民事执行行为是否按照法定的程序实施;另一方面,就是既要在民事执行行为结束后进行监督,也要在民事执行行为实施过程中进行监督。所谓个案监督,就是要对人民法院执行的具体案件进行监督,而不是抽象地监督人民法院处理的某类执行案件是否合法。

    

   二、民事执行检察监督的方式

   关于人民检察院究竟采取何种方式实行民事执行检察监督的问题,抗诉不宜作为民事执行检察监督的方式。首先,民事执行不同于民事审判,人民检察院对人民法院执行行为进行的监督,与诉或者审判是有区别的,其具体方式自然不宜称为“抗诉”。其次,在民事执行检察监督制度中援用民事诉讼中的抗诉制度,可能导致民事执行检察监督走入误区。根据现行法律规定,抗诉的后果是人民法院启动再审程序对案件进行再审。但是,民事执行检察监督并非一定引起再审程序,甚至极少启动再审程序,而是督促人民法院重新审查或者重新采取执行行为。同时,以“检察建议”方式进行监督与民事执行检察监督所具有的特性不相适应,进而影响监督质量和效果。建议只是向他人提出自己的主张,具有任意性,而监督是督促、要求纠正错误,带有强制性,二者存在明显区别。人民检察院一旦认定人民法院的执行行为违反法律规定,就应当督促、要求人民法院予以纠正,而不只是“建议”纠正。当然,人民检察院认为执行行为存在并不违反法律规定的不当,可以通过检察建议的方式要求人民法院改进工作。

   为了使概念清晰而明确,民事执行检察监督的具体方式可直接称为检察监督,人民检察院提起民事执行检察监督的法律文书可以称为“民事执行检察监督意见书”。“监督”明确了人民检察院参与民事执行程序的目的,体现出其中的强制性;“意见”既便于人民检察院说明自己的倾向性结论,又能确保人民检察院不直接介入执行程序,保持监督者的超然地位。其中,进行事后监督时,人民检察认为执行行为存在错误的,应当通过向人民法院递交“民事执行检察监督意见书”,说明提起监督的事实和法律依据,并要求人民法院依法纠正错误;进行事中监督时,人民检察院应当在现场提出监督的结论性意见,要求人民法院立即纠正错误,并及时递交“民事执行检察监督意见书”具体说明提起监督的事实和法律依据。

    

   三、民事执行检察监督的保障

   要确保民事执行检察监督取得实效,就必须赋予检察机关必要的权力。首先,应当赋予检察机关必要的调查权。进行必要的调查,以核实有关情况,是人民检察院独立监督的基础。因此,应赋予人民检察院对与执行行为以及执行案件有关的情况进行必要调查的权力。人民检察院在民事执行检察监督程序中的调查,既包括向执行当事人及其他有关单位、人员了解情况,也包括调取有关案卷材料。执行案件的卷宗包含许多重要信息,能够反映执行程序、执行方式、执行内容的全貌,是检验执行行为是否合法与适当的重要材料。人民检察院认为确有必要调取执行案卷的,有权向执行机构提出调卷要求,执行机构应当予以配合。

   其次,应当赋予检察机关暂缓执行的建议权。人民检察院认为人民法院的执行行为确实存在错误,且继续实施该执行行为或者采取进一步执行措施将造成难以弥补的损害的,可以在民事执行检察监督意见书中提出暂时停止实施执行行为或者不再采取进一步执行措施的建议,以维护执行程序的公正和正常的法律秩序,防止造成难以弥补的损害,收到暂缓执行建议检察监督意见书的人民法院,原则上应当暂缓执行。有人可能忧虑,赋予检察机关暂缓执行建议权易导致执行效率降低,产生新的“执行难”。此种忧虑可以理解,但是这些可能产生的不利并不能成为拒绝赋予人民检察院暂缓执行建议权的理由。首先,即使权力可能滥用,也不能拒绝赋予权力。明智而现实的做法是通过制度构建预防权力滥用,而不是简单地拒绝授权。其次,检察机关审慎行使暂缓执行建议权,有利于提高执行工作的合法性和公正性,在某种意义上是为民事执行工作设立了一种全新的保障机制,对执行工作和社会安定十分有利。再次,通过制度构建,完全可能促使检察机关审慎行使暂缓执行建议权。其中可规定:因人民检察院建议暂缓执行而损害债权人合法权益的,债权人可以申请国家赔偿;人民法院认为人民检察院的暂缓执行建议确无理由或者违反法律禁止性规定的,可以书面答复人民检察院不予采纳该建议。

   出处:《人民检察》2012年21期